Por Tcnl. José Javier de la Cuesta Ávila (LMGSM 1 y CMN 73), (*)
La MINERIA se ha convertido en un tema de “campaña political”, no por sus efectos, como era clásico, sino por el destino de sus beneficios, en un escenario de desconocimiento de la actividad que lleva a la confusión de la sociedad con finalidad ideológica desprovista de la realidad.
En los últimos tiempos, entre las cuestiones político-económicas e ideológicas, aparece el tema de la MINERIA, volcándose opiniones de las más diversas pero que, en general, muestran una supina ignorancia sobre el asunto. La actividad “minera”, como todo lo que emprende el hombre, tiene por destino obtener un beneficio de sus resultados y, por ello, es un “negocio” como cualquier otro. Si así no lo fuera, no tendría ningún atractivo para quien dedique al mismo tiempo, esfuerzos y dinero, lo que lleva a descartar el supuesto romántico de que hacerlo es solo una “contribución” a la sociedad. Además, como toda actividad humana, su “secreto” está en la “productividad” que se intenta lograr mediante sucesivos pasos para el incremento del “valor agregado” con el objeto “ideal” de llegar a su “consumidor final”. Diríamos que un ideal para un minero será actuar dentro de un plan para integrarse en la tarea desde el “yacimiento” hasta la “góndola”, obteniendo así un óptimo balance positivo en la sumatoria de las ganancias en cada paso de la línea de producción.
A lo afirmado en el párrafo anterior, es decir la “miopía” con la que se evalúa la actividad, hay que agregar un muy singular silencio en los que hacen minería, ya que, en el fondo de sus conciencias, surge la realidad de que es una actividad depredadora que actúa sobre una de las ofertas escazas de la Naturaleza, que despierta inquietudes, alarmas, celos o “envidias” basadas en la percepción que se está ante un “tesoro” solo al alcance de unos pocos.. Lo que se olvida, normalmente, es que los minerales son un recurso “no renovable”, es decir que una vez extraído, no volverá a “nacer” otro en su lugar, como son, por ejemplo, las situaciones de las actividades agropecuarias. Este condicionamiento da a la actividad minera un perfil particular y especial que siempre se lo reconocía sustantivamente, pero ahora se generalizo, bajo la idea de “protección de los recursos naturales”, las “políticas ambientalistas” y, últimamente, su potencial como riqueza.
Como primera conclusión hemos de arribar al hecho de que la actividad minera, si bien es un “negocio” como cualquier otro, tiene por su acción y efectos, un perfil particular y distintivo, que la hace especifica. En nuestro desarrollo económico como país, vemos como se posterga naturalmente a la minería, dado que la misma no ofrece las “facilidades” de la agricultura, la ganadería, la pesca, el comercio y aun de la industria y las finanzas, lo que mueve a conocer y reconocer el denominada “riesgo minero”. Para saber minería en Argentina habría que recorrer un largo y complejo pasado, pero no es este el lugar ni mi intención presentar la historia de la minería en nuestro país ya que ella se encuentra con facilidad accediendo a la WEB, como puede ser el sitio www.segundoenfoque.com.ar/tema-mineria-htm o leyendo los libros sobre ella, como es el caso del clásico de Victoriano Angelelli (1960), pero si hemos de citar que, en grandes trazos, ella está contenida en la evolución política y económica del país ya que ese entorno es el que ha condicionado el desarrollo de la actividad.
Dado que la evolución de la minería guarda relación con el desarrollo de la economía de Argentina, se puede recurrir a la información de la Universidad de Buenos Aires – Facultar de Ciencias Económicas, en su publicación “Historia de la Economía Argentina” sobre cuyo proceso se pueden señalar las características particulares de la actividad, como son los periodos siguientes:
-. Periodo colonial: (Hasta 1810) La estructura comercial vincula al Rio de la Plata con Europa, produciéndose la “apropiación “de tierras en la campaña y el desarrollo de la ganadería. La minería sirve a las necesidades del Rey de España y se observa actividad específica en las misiones jesuíticas.
.- Periodo de organización nacional: (1810-1852) Comienza el desarrollo de las economías regionales con modificación estructural económica, política y social y la incorporación al área mercantil británica. La minería decae como actividad salvo las sustancias vinculadas a la construcción lo que motiva la propuesta legislación de la Asamblea Constituyente de 1813.
.- Periodo de constitución de la nación:(1852-1880): Llegan las primeras corrientes migratorias y capitales externas, ampliándose la incorporación de tierras al laboreo de la sociedad, observándose la primera experiencia de incorporación a la economía internacional y la formación de un mercado interno. En relación a la minería, este periodo es similar al anterior, pero, con mayores esfuerzos desde el gobierno para lograr su activación. Se determina la necesidad de su ordenamiento legal específico. (Constitución Nacional 1853/60)
.- Periodo modelo agroexportador: (1880-1914). Con marcada influencia por los cambios económicos mundiales, crece la inserción internacional y la expansión del modelo agroexportador. En relación a la minería se ordena legalmente la actividad (Código de Minería- 1886)
.- Periodo de ajuste de la economía agroexportador: (1914-1930) La 1er Guerra Mundial (1914-1918) crea situaciones diferenciales que se proyectan en la economía alentando actividades industriales en reemplazo de las importaciones. En relación a la minería es similar al anterior, con actividades exploratorias individuales y activación de pequeños yacimientos conocidos dado la falta de importaciones.
.- Periodo del proceso de sustitución de importaciones: (1930-1943) La evolución mundial motiva cambios estructurales y lleva a una nueva configuración de las relaciones con los países con los que se mantiene vínculos económicos y comerciales. Se repite la situación nacional ante su aislamiento como país neutral en la 2da Guerra Mundial (1939-1945) La necesidad de contar con materias primas impulsa la Legislación promocional de la actividad y calificación de sustancias críticas y estratégicas.
-. Periodo de desarrollo industrial de la postguerra: (1943-1955) Desarrollo industrial en función de la expansión del mercado interno con políticas sociales de redistribución y aislamiento ideológico del país. Desarrollo minero de pequeña y mediana escala con incremento de actividades del estado.
.- Periodo de economía semindustrializada y restricciones: (1955-1976) Evolución de concentración económica con el crecimiento de empresas a nivel nacional y nuevas modalidades de relación con el exterior. En relación a la minería se dictan nuevas leyes promocionales dirigidas a “crear” el capital minero nacional.
-. Periodo de apertura y restructuración económica: (1976-1983) El golpe de estado del 24 de marzo de 1976 crea nuevas y diferentes condiciones para la economía la producción y la comercialización con apertura financiera hacia el exterior. En minería se observa el perfeccionamiento de la legislación promocional y desarrollo inicial de proyectos específicos cercanos a la “gran minería”.
-. Periodo de ajuste y apertura internacional limitada: (1983-2011) Durante este periodo se producen cambios diversos y sustanciales en la economía y el comercio que tienen vigencia bajo determinados gobernantes que no tienen en su concreción correlato aplicativo- En minería se concreta la apertura de la gran minería con promoción específica en 1985 (Ley 23.202)
Como se ve el aprovechamiento de los recursos minerales fue en la época de la colonia de interés para el Rey y luego en los procesos de independencia ello ocupo a los gobernantes tal como lo muestra su atención en el Congreso Constituyente de 1813 (Ley de Fomento Minero – 7 de mayo, 1813), con la expresa cita en la Constitución Nacional de 1853 (Articulo 67 inc. 16) y el Código de Minería aprobado en 1886. La actividad minera queda de alguna manera postergada por el potencial de las actividades ganaderas e agrícolas, para surgir con suerte variable ante las situaciones de crisis motivadas por las guerras mundiales. Durante décadas la actividad se redujo a una decena de empresas de pequeño o mediano tamaño trabajando en labores convencionales y al impulso estatal para lograr activar ciertos minerales. La legislación promocional, logro con sus beneficios, la activación de yacimientos que solo lo podían hacerlo al estar protegidos, motivando una “dependencia” de los particulares del estado, con resultantes positivas o negativas conforme los funcionarios en acción. Los capitales extranjeros y las empresas mineras internacionales eluden el “desafió argentino”, aduciendo la falta de “seguridad jurídica”, pese a la existencia de una legislación apropiada, por razones operacionales. Evidentemente, la legislación para la “gran minería” desarrollada a mediados de la década del 1980, ha dado la apertura a este nuevo estadio de la actividad minera en nuestro país. Sin embargo, en su implementación surgen críticas originadas en los defensores del medio ambiente y en aquellos que analizan la alta rentabilidad de las empresas mineras extranjeras. En verdad, ellas están haciendo su “negocio”, aprovechando las ventajas relativas con que se las atrajo y se refugian en la legislación que les ha dado la oportunidad para su acción. En el presente existen varios proyectos en implementación y, algunos de ellos, ya han entrado en explotación, lo que permite concretamente estudiarlos y valorarlos como realidades prácticas para sacar experiencias, conclusiones y enseñanzas.
La evolución de la tecnología y la integración comercial de la globalización, que se acelera en las últimas décadas del siglo pasado (Siglo XX), tuvo impactante efecto en la actividad minera, motivando cambios, tan sustanciales, que algunos aparecen como contradictorios a los usos del pasado reciente. Es aquí, donde las opiniones chocan entre sí, desde la de aquellos que aun no se han despegado del ayer y los que están proyectados en demasía hacia el futuro. Encontrar un justo equilibrio no es fácil ni simple, ya que, en este flujo no hay límites claros o tendencias definidas pues varían sustancialmente conforme la óptica bajo la que se lo analice.
El cuidado del ambiente, los intereses productivos, los efectos sociales y la competencia entre posibilidades absolutamente individuales, con la idea de hacer de ellas algún único y común, motivan un escenario turbio, oscilante y conflictivo que, algunas veces, es tratado no con honradez y franqueza, sino bastardamente, para obtener ventajas ocultas en el juego de las realidades de la operación.
La minería del Siglo XXI encuentra la necesidad de resolver una ecuación que tiene tres elementos principales, a saber: la “escala”, el “financiamiento” y el “mercado” que, a su vez, están empañados por la “competencia” con nuevos yacimientos, mejores métodos de explotación o diferentes productos y los “gobernantes” en acciones positivas (aliento, apoyo, etc.) o negativas (regulaciones, impuestos, etc.). Estas últimas acciones citadas, pese a que se muestran como firmes por su basamento, al ser vulneradas con demasiada frecuencia, llevan a un estado de duda que no puede ser ocultado u olvidado. El “riesgo minero” clásico de origen geológico se ha transformado en un nuevo tipo que vincula lo comercial con lo legal, sin un sentido racional y lógico, que se pueda evaluar con alguna certeza.
El “Anuario 2010”, publicado por “Panorama Minero” trae algunas interesantes respuestas a la situación actual minera y, conscientemente, sus capacidades hacia el futuro. Citaremos algunas como son:
.-Pág. 42: (Al tratar sobre el financiamiento minero) Los tres grandes gigantes para el sector minero son los centros de Toronto, Londres y Sídney. Si bien cada uno de ellos tiene sus características, el principal es el de Toronto, ya que se conjugan dos factores esenciales: la mayor cantidad de empresas y una importante capitalización de mercado
-. Pág. 128. (Al tratar el tema “reservas”): La globalización es un concepto que está prácticamente presente en la mayoría de las actividades: economía y finanzas, tecnología, comunicaciones, etc. En el ámbito minero, una organización denominada CRIRSCO fue conformada por geólogos, ingenieros, abogados contadores y otros especialistas de países con tradición minera para que el reporte de reservas y recursos sea unificado, que no diera lugar a duda alguna, es decir que lo que se transmitiera en cada uno de los códigos de los países signatarios reflejara objetividad y materialidad ante autoridades regulatorias y otros cuerpos de control para evitar fraude. CRIRSO es una plataforma que cada país puede utilizar como guía para buscar acceso a los mercados de capitales.
En “Panorama Minero” Nro. 373 encontramos lo siguiente:
.- (Al tratar el tema “financiamiento de proyectos mineros”) La estructura financiara termina condicionando a la estructura comercial y viceversa. Las principales restricciones generales son políticas, económicas, trasparencia, seguridad jurídica que garanticen previsibilidad de las normas que se apliquen a los proyectos-
.- (Al tratar el tema de ·recursos naturales) encontramos una serie de temas que por su actualidad se impondrá su traslado total pero, por razones de brevedad, se transcriben aquello que aparece como más importante, así tenemos:
.- Las materias primas minerales son esenciales para el funcionamiento sostenible de las sociedades modernas. El acceso a las materias primas minerales y su obtención a unos precios asequibles son fundamentales para un buen funcionamiento de la economía.
.- La demanda global de minerales tradicionales se ha acelerado mientras que los yacimientos conocidos muestran signos de agotamiento y la nueva exploración y extracción sufren una competencia creciente de distintas usos alternativas de la tierra, generan una mayor “huella ecológica” (impacto negativo) y se enfrentan a importantes limitaciones tecnológicas y crecientes distorsiones del mercado.
-. La política minera Argentina no solo no parece haber tomado nota de este contexto internacional de creciente escasez de minerales sino que carece de una visión estratégica propia y muestra claros signos de complacencia y dejación.
.- El característicamente liberal y promotor de la normativo vigente viene determinado, entre otros, por la Ley de Inversiones Mineras Nro. 24.196 (de estabilidad fiscal y promoción), y los decretos DNU 2284/91 (las verificaciones del estado son de carácter selectivo y no sistemático) y DNU 753/04 que se traducen en la práctica en nueva renuncia del Estado a la orientación y control del producido de estas inversiones. Consecuencia de esta falta de orientación es que los grandes proyectos en marcha están orientados fundamentalmente a la exportación de materias primas intermedias o semicrudas para ser procesadas finalmente en el exterior, transfiriendo esas que ya ni vuelven al país y renunciando a su control.
-. ….el Decreto 753/04, dictado al ampro de la llamada Emergencia Económica, permite que las divisas generadas puedan ser retenidas en cuentas “escrow” en el exterior, fuera del control del Banco Central. Es decir, divisas que salen ya no vuelven a entrar al país.
Retornando al estudio, con la adición de las ideas actualizadas en la opinión minera, podemos determinar que algunos temas tienen un valor esencial para la minería y que, para su realización, deben ser efectiva y correctamente satisfechos.
El tema de la “escala”, que antes se percibía como de tamaño del yacimiento o volumen de extracción, en el presente se refiere, particularmente, a la cuestión profesional. Los nuevos métodos de extracción, los diferentes procesos de tratamiento y el aprovechamiento de “menas” complejas, requieren una alta calificación del personal minero, en particular, sus profesionales. Es necesario contar con efectivos y eficientes geólogos e ingenieros en minas acompañados por especialistas en otros campos como son los ingenieros civiles y los metalurgistas a lo que se deben adicionar aquellos que están dedicados a la preservación del ambiente, la atención al personal y hasta el cuidado de los entornos. El crecimiento de la actividad en nuestro país, debe motivar a las autoridades a la creación y/o ampliación de las actuales escuelas de formación de profesionales y peritos en minería, ampliando sus conocimientos en el empleo de los medios digitales del equipamiento automatizado, maquinas de gran porte y los sofisticados equipos de análisis técnico y científico de las sustancias.
En el tema “financiamiento”, no hay dudas que el sistema apoya a las empresas más que a los proyectos, ya que se basan en la credibilidad y antecedentes operativos de ellas, que es la forma de tener mayor certeza sobre el retorno de los capitales asignados. En este sentido, es muy difícil competir para el acceso de financiamiento por parte de los mineros del país y, al contrario, realmente fácil, para el caso de las multinacionales. Esta realidad debe ser presentada a aquellos que, con espíritu nacional, quieren proteger los recursos, ya que, concretamente, es casi una acción imposible el crédito internacional para los operadores locales. La gran minería requiere desde su lanzamiento importantes capitales que no están ni estarán disponibles en nuestro país, lo que lleva ineludiblemente a que estos proyectos sean concretados por empresas multinacionales. Dada la importancia de cada proyecto y su peso económico, será conveniente “negociar” cada uno en particular, dentro de un esquema legal y técnico determinado, pero, sabiendo que cada caso debe tener su individual tratamiento. No debe descartarse, la presencia de auditores especiales con dedicación exclusivo o parciales sobre temas determinados (como el caso de la protección del medio ambiente) para realizar un estrecho y constante seguimiento operativo de las diversas tareas mineras. El hecho de que estos proyectos son de una relativa corta vida, comparativamente a los del pasado, significa que se debe atender también el “fin de la actividad” y obtener la mas conveniente restitución ambiental posible que debe estar incluida y prevista financieramente.
En el tema “mercado” deben verse una serie de diferencias que van desde el ingreso de una actividad que en razón de sus “nuevas” tecnologías alcanza una mejor productividad hasta reacciones políticas de gobernantes que, por razones de política interna, necesitan posesionarse de los recursos en explotación. Siempre debe recordarse que cada mina es absolutamente diferente de las otras, por lo que su tratamiento en el mercado nunca podrá ser igual y de hacerlo se estará anulando capacidades propias o ventajas relativas particulares. Se debe tener en cuenta que el proceso de globalización, tiende al empleo optimo de los recursos cualquiera sea la posición o lugar geográfico en el que se encuentre. Algunos desarrollos de “inteligencia minera”, pensados como una forma de seguimiento de la actividad global, pueden transformarse en “reguladores” para evitar competencias en desmedro de actividades vigentes por las de nueva inclusión. Este tema es muy importante y sale de las capacidades de cada país, por lo tanto, tiene que debatirse y acordarse a nivel de las organizaciones mundiales-
Es evidente que el tema minería no es una cuestión común para los argentinos, lo que hace que se opine sobre ella con pocos o escasos antecedentes, pero, por otra parte es algo importante, no tan solo por su contribución a la economía y/o la industria, sino por los efectos “no deseados” que ella motiva.
El desarrollo minero muestra que, además de las dificultades internas, también existen problemas a nivel internacional, por lo que las empresas multinacionales han preferido lugares con menor riesgo y adecuada seguridad jurídica para sus realizaciones. Esta situación es importante ya que (como se dijo) por razones financieras de acceso al sistema, ellas están en mejores condiciones para obtener los importantes montos que requiere la actividad- Debe tenerse en cuenta que en el futuro es posible que la actividad de extracción de estos recursos no renovables ingresen a un control mundial para su más adecuado y racional empleo por lo que es posible se pierda la “soberanía” sobre los minerales en el mañana.
La realidad del presente, como resultante de la actual legislación amplia y liberal, ha logrado movilizar el sector, pero tiene que recordarse que las empresas que trabajan los yacimientos están haciendo su “negocio” por lo que aspiran obtener los mayores beneficios, no tan solo del trabajo, sino de su conocimiento, prestigio, etc. Es posible, conforme la opinión de loa analistas, que para atraer estas empresas se ha lanzado una apertura excesiva que lleva a un desborde operativo que está restando beneficios posibles para el país, lo que hace pensar en la conveniencia de una renegociación honesta, clara e inteligente, como así también, formular una nueva reglamentación resultante de las experiencias acumuladas.
El trato con la pequeña y mediana minería de capital nacional puede tener un curso determinado específico que, bajo ciertos supuestos, puede pensarse que puede brindar, en sus resultados, apertura para desarrollos superiores de gran minería. La gran minería por su escala, financiación y mercado, impone que se le dé trato individual en cada proyecto y de seguimiento directo a toda la actividad. Esta medida de directo control y seguimiento no debe ser pensada como un accionar de intervención o regulación, sino de responsabilidad para el trato de un recurso que legalmente es propiedad de toda la sociedad y que por ello los estados están obligados a su intervención, vigilancia y supervisión.
Es interesante que el tema minero haya adquirido debate político (aunque el mismo sea por razones electorales) ya que permite clarificar la cuestión, determinar las ventajas y perjuicios, para actuar coherentemente aprovechando las primeras y corrigiendo los segundos, para que la Minería cumpla acabadamente su potencial capacidad de apoyo a la economía y el desarrollo de Argentina.
Nota del autor: (*) Posiblemente el suscripto es uno de los pocos argentinos que ha tenido la posibilidad de conducir una empresa minera de mediana escala de capital nacional que en el presente se encuentra operando en el nivel de la gran minería operada por una empresa extranjera.. Esta situación le ha permitido vivir y actuar en los diversos estadios de evolución de la economía y, lógicamente, las adaptaciones que la empresa minera debía realizar para ajustarse a las variables leyes y normas que se dictaban. Al mismo tiempo tuvo oportunidad de conocer las políticas empresariales de las empresas mineras internacionales (por ejemplo las canadienses y las inglesas) que operan diversos yacimientos en diferentes países y tienen la flexibilidad operativa para avanzar o detenerse conforme las conveniencias de los mercados. También (vale la pena decirlo) conoció el efecto positivo o negativo que ejercen los funcionarios en apoyo o negación a la actividad por genuinos intereses oficiales o oscuras aspiraciones especificas personales. Finalmente, hay que tener en cuenta que el fenómeno de la globalización es real, concreto e imparable, tal como lo prueban los avances en otros campos, como son las finanzas y el comercio, por lo que ineludiblemente en el tiempo llegara a la minería para atender su situación de aporte de sustancias “no-renovables”, cuestión que impone en los gobernantes una clara visión de futuro y especifica acción en el presente. Alertar en el tema, aclarar sus aspectos y estudiar con mente prospectiva sus soluciones, debe ser una tarea que involucre a todos los que están cerca o son parte de la minería pues sus resultados y efectos alcanzaran a toda la sociedad.
