CRISIS DE LA REPRESENTACIÓN - CRISIS DEL FEDERALISMO

Por Rodolfo Iribarne*

Los resultados provisionales del Censo de Población de 2001 muestran la profunda distorsión que padecen tanto la representación política cuanto el federalismo en la Argentina.

Mientras que en los regímenes unitarios la descentralización territorial es desigual -Cataluña goza de mucha mayor autonomía que Extremadura-, el régimen federal presupone la coexistencia de provincias -o estados miembros- con derechos iguales entre sí. Esa igualdad de derechos entre las provincias tiene un correlato obligado en la igualdad de derechos del pueblo.

El modo de construir un Estado que contemple esta doble igualdad fue resuelto por los constitucionalistas norteamericanos en Filadelfia, a través de un Senado en que los estados estén igualmente representados, más allá de su tamaño y población y una cámara de representantes en que el pueblo esté igualmente representado en función de la población de cada estado.

En sus Bases Alberdi dijo que "Este doble sistema de representación igual y desigual en las dos cámaras que concurran a la sanción de ley, será el medio de satisfacer dos necesidades del modo de ser actual de nuestro país. Por una parte es necesario reconocer que, á pesar de las diferencias que existen entre las provincias bajo el aspecto del territorio, de la población y de la riqueza, ellas son iguales como cuerpos políticos. Puede ser diverso su poder, pero el derecho es el mismo." Y agregó "Así tendremos un Congreso general, formado de dos cámaras, que será el eco de las provincias y el eco de la nación: Congreso federativo y nacional á la vez, cuyas leyes serán la obra combinada de cada provincia en particular y de todas en general."[1]

Estos principios se hicieron operables a través del Título Primero de la sección primera de la segunda parte de la Constitución Nacional y, en lo que nos ocupa en los arts. 45, 46 y 47. La fuente de la redacción de estos artículos fue la constitución unitaria de 1826, pero el sentido es el federal expuesto por Alberdi.

En el sistema unitario ello no era necesario. Así lo dijo su más conspicuo vocero en el Congreso Constituyente de 1826. Valentín Gómez afirmó que no es esencial ni para el régimen representativo, ni para los derechos de los ciudadanos el que se siga una proporción exacta sobre la población existente en cada provincia en un régimen de unidad; pero en un régimen federal, donde todos los Estados tienen un derecho especial rige esta regla.[2]

Hasta 1972 la Argentina siguió estos principios básicos del régimen federal.

Fue durante la presidencia de Lanusse en que abandonarlos formó parte de la amañada ingeniería electoral urdida por Arturo Mor Roig para condicionar al futuro gobierno e impedir el regreso de Perón y el peronismo. El mayor sostén político del gobierno estaba en manos de hombres del interior muchos de los cuales habían sido excelentes gobernadores durante la presidencia de Arturo Frondizi, como el tucumano Celestino Gelsi, el jujeño Horacio Guzmán o el pampeano Ismael Amit, y que iban a constituir la Fuerza Federalista Popular de Francisco Manrique, socia necesaria del radicalismo en el soñado balotaje para vencer al peronismo.

Así en la ley 19.862, se elevó a tres el número de diputados por provincia, apartándose de la proporción del art. 45. Ello le aseguraba, por ejemplo, a la joven jujeña Cristina Guzmán, llegar a la cámara.

Hacia fines del Proceso le tocó a los generales Bignone y Reston convocar a elecciones, pero como habían vuelto a la Constitución de 1853 con renovación parcial de las cámaras, en vez de tres como en 1972 pusieron en la ley 22.847 un mínimo de cinco diputados por provincia de manera que nunca se eligieran menos de dos y, de paso le aseguraron a la Capital Federal no bajar del número de diputados que tenía en 1976.

Tras el Censo de 1991 eso no se corrigió. El pánico radical contra la reforma constitucional, pre pacto de Olivos, evitó el tratamiento del proyecto paliativo que había presentado Alberto Ballestrini, que tampoco motivó al peronismo del interior.

Al tener las provincias menos pobladas más diputados que las más pobladas sus ciudadanos aparecen como una suerte de ciudadanos de segunda clase, ya que ejercen el derecho de elegir representantes en forma menguada respecto de los electores de las provincias chicas y a estos fines no forman parte de "un solo estado" como fija la Constitución.

En el cuadro vemos que con los resultados del Censo la deformación de la representación es ya grosera. Buenos Aires tiene, manteniendo la misma base que en 1983, quince diputados de menos -como tres provincias enteras-, Córdoba uno; hay 49 diputados de más, 8 de los cuales son porteños. Las provincias que tienen 5 diputados eligen, en conjunto, 30 diputados de más.

Esta grosera distorsión en la composición de la Cámara de Diputados tiene directo correlato en otras distorsiones que la reflejan: políticas de subsidios exorbitantes, arbitrarios o injustos para determinadas regiones, como el Fondo Nacional del Tabaco, las naftas patagónicas contrabandeadas, etc.; coparticipación federal desigual. Buenos Aires subsisdia a las restantes provincias en más de u$s 2.000 millones por año, al no distribuirse los recursos per cápita; la ciudad Buenos Aires en más de $ 1.000 millones; Córdoba en $ 200 millones; Santa Fe y Mendoza en alrededor de $ 100 millones, cada una.en promociones industriales ruinosas. Tanto el gobernador Rosas como el jefe de gabinete Capitanich coinciden en que los regímenes de promoción industrial en beneficio de Catamarca, La Rioja, San Juan y San Luis, hicieron perder al Chaco su industria textil. En el Gran Buenos Aires y el Gran Rosario esos efectos se multiplicaron.en el incremento poblacional. Cuando era pujante, el litoral recibía migraciones y su población crecía más que el NEA y el NOA. Desde el Censo de 1895 al de 1991 la Patagonia fue la zona del país que más aumentaba porcentualmente la población entre censos. Era la apuesta hacia el futuro que teníamos los argentinos. De 1991 a 2001, el NEA creció el 18,9 y el NOA el 20,2% y por primera vez desde el Primer Censo Nacional aparecieron como las regiones con mayor crecimiento.

En el siglo XIX, Inglaterra comenzó a democratizarse cuando suprimió la representación de los burgos podridos, y ciudades industriales -Liverpool y Manchester- comenzaron a tener voz.

*Profesor de Derecho Público - UBA